问题：某市计划投资建设一套排污系统，施工单项合同估算价在380万元左右，这个排污系统项目必须进行招标吗？如果必须进行招标，依据是什么？工程建设项目必须进行招标的范围包括哪些？

专家解析：

该排污系统项目施工合同的订立，不属于依法必须招标的采购活动。其依据是《招标投标法》《必须招标的工程项目规定》（国家发改委令［2018］第 16 号）以及《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规规［2018］843 号）。

一个工程项目依法必须进行招标，需要同时符合两个条件 ：范围之内且规模以上。范围又有两个层面上的涵义 ：项目范围与合同范围。

根据《招标投标法》第三条，必须进行招标的项目范围有 ：（1）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目 ；（2）全部或者部分使用国有资金投 资 或 者 国 家 融 资 的 项 目 ；（3）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。《必须招标的工程项目规定》（国家发改委［2018］第16号）进一步明确了上述（2）（3）项目的范围。 根据该规章，全部或者部分使用国有资金投资或者国 家 融 资 的 项 目 包 括 ：（1）使用预算资金 200 万元人民币以上，并且该资金占投资额 10％以上的项目 ；（2）使用国有企业事业单位资金，并且该资金占控股或者主导地位的项目。使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目包括：（1）使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款、援助资金的项目 ；（2）使用外国政府及其机构贷款、援助资金的项目。《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规规［2018］843 号）则对《招标投标法》第三条第（1）项的内容进行了明确列举 ：（1）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能 源 基 础 设 施 项 目 ；（2）铁路、公路、管道、水运，以及公共航空和 A1 级通用机场等交通运输基础设施项目 ；（3）电信枢纽、通信信息网络等通信基础设施项目 ；（4）防洪、灌溉、排涝、引（供）水等水利基础设施项目 ；（5）城市轨道交通等城建项目。

相对项目范围而言，合同范围的内涵与外延较为稳定。《招标投标法》《必须招标的工程项目规定 》（ 国家发改委令［2018］第16号）均将合同范围限定为勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购。其中，值得注意的是对“等”的理解。“等”属于典型的例示立法技术。以能否对“等”作扩张解释为分类标准，学界与实务界存在“等内等”与“等外等”的不同理解。“等内等”，是指“等”仅表示语气停顿，不能对前面明确列举的内容做扩张解释。“等外等”则相反。

通说认为，对于不同的法律主体，适用不同的标准。相应法律的立法机关及其上级立法机关，由于其享有立法解释权，可适用“等外等”。采购人等守法主体并无解释立法的权力，且其关注的往往是“可以不招标”、如何充分行使合同订立自由的权利，故应当适用“等内等”。对于执法主体而言，法无明文授权不可为的限权法属性，使得执法主体当然适用“等内等”。司法机关较为特殊，最高人民法院可以通过出台司法解释的方式，在司法裁判活动中实现与立法扩张解释相同的效果。因此，也可以在某种程度上将其理解为适用“等外等”。但目前未见对招标项目合同范围作扩张解释的相关司法解释。

招标采购方式具有费用高昂的特点，在市场经济环境下决定了其只适用于大宗商品采购，即采购标的必须达到一定规模才能容忍其高昂的招标费用。通观国内外招标采购发展史，招标采购方式往往伴随着采购规模较大的（政府）集中采购活动诞生、发展，概因于此。我国立法也对必须招标的规模标准作出了要求 ：在前述工程项目范围、合同范围之内的采购，同时达到了必须进行招标的规模标准的，才依法必须招标。

根据《必须招标的工程项目规 定 》（国家发改委令［2018］第16号），各类合同采购依法必须招标的规模标准为 ：（1）施工单项合同估算价在400万元人民币以上 ；（2）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上 ；（3）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上。鉴于规模化采购能够符合招标的特点，该规 章进一步规 定 ：同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前款规定标准的，必须招标。

在各地方实践中，政府计划投资建设排污系统项目的资金来源通常是预算资金或国有企事业单位资金。根据《必须招标的工程项目规定》（国家发改委令［2018］第 16 号）第二条的规定，案例背景中的项目属于全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的工程项目范围，施工合同也属于必须招标的合同范围。但由于该排污系统项目的施工单项合同估算价仅为380万元左右，不足400 万元，未能达到依法必须招标的规模标准，也不存在可以合并进行的施工合同采购，因而不属于依法必须进行招标的采购。

来源：中国招标